پیامدهای دولت نفتی

اصطلاح دولت نفتی یا دولت رانتیر، نخستین بار توسط اقتصاددانی ایرانی، به نام حسین مهدوی، در سال ۱۹۷۰ و در توصیف شرایط اقتصادی دولت پهلوی دوم به کار رفت. او طی مطالعه‌ی تاریخی خود به این نتیجه رسید که اتکای دولت به درآمدهای نفتی می‌تواند آن را با مشکلات عمده‌ای از قبیل توسعه‌نیافتگیِ بخش‌های غیرنفتیِ اقتصاد، مخارج بی‌رویه و بی‌فایده‌ی دولت، درصد کم مشارکت مردم در فعالیت‌های اقتصادی، استقلال مالی دولت و افزایش غیرعادیِ قدرت آن در مقابل جامعه، و بحران بازتوزیع و رشدِ انتظاراتِ مردم بدون امکان برآورده‌ساختنِ آن مواجه سازد.

دولت رانتیر چیست؟ به بیان ساده، دولت‌ها را می‌توان همچون سازمان‌هایی اقتصادی در نظر گرفت که امور مالی مشخص(هزینه‌ها و درآمدهای مشخص) دارند، درآمد دولت‌ها از دیرباز، از سه منشأ کلی ناشی شده است: 1-اخذ مالیات و سایر وجوه اجباری یا اختیاری از جامعه، 2-انجام فعالیت اقتصادی(تملک شرکت‌های تولیدکننده و فروشنده‌ی کالا و خدمات، و 3-تملک منابع عمومی(مانند معادن و اراضی). هنگامی که دولت در شرایطی قرار می‌گیرد که امکان استفاده‌ از گزینه‌ی سوم را می‌یابد(برای نمونه نفت یا ذغال‌سنگ را استخراج و در بازارهای جهانی بفروشد)، درصورتی که وجوه حاصل از این گزینه هنگفت باشد و سازوکارهای اجتماعی مهار دولت، ضعیف یا غایب باشند، نیاز دولت به دو گزینه‌ی دیگر کم می‌شود، یعنی نهاد مالیات‌گیری نادقیق و کم‌اثر می‌شود و کارایی شرکت‌های دولتی نیز کاهش می‌یابد. چنین دولتی که بیش از هر منبع مالی دیگر به صادرات مواد طبیعی وابسته می‌شود را دولت رانتیر می‌نامند.

رانت چیست؟ واژه‌ی رانت، امروزه به معانی مختلف به‌کار می‌رود و ضروری است که مقصود از آن روشن گردد. هنگامی که دولت(رانتیر باشد یا نباشد)، توزیع ثروت، اطلاعات، امکانات و... را به گونه‌ای تبعیض‌آمیز انجام دهد، عده‌ای که ارتباطات نزدیکی با شبکه‌ی گروه‌های حاکم دارند، بیش از دیگران منتفع می‌شوند، این عده را معمولاً رانت‌خوار و فعالیت آن‌ها را رانت‌جویی می‌نامند. رانت‌جویی می‌تواند در هر اقتصادی رخ دهد و بیشتر به گردش ثروت در درونِ مرزهای یک اقتصاد اشاره دارد. رانت‌جویی معمولاً در دولت‌های رانتیر نیز رخ می‌دهد، اما منظور از رانتیر در اصطلاحِ «دولت رانتیر»، گردش ثروت با عبور از مرزهای یک اقتصاد است که طی آن از یک‌سو دولت‌ موادطبیعی را از کشور خارج می‌کند و از سوی دیگر ارزخارجی به کشور وارد می‌کند. در این نوشتار، بیشتر به معنای دومِ رانت(که مفهوم دولت رانتیر بر آن دلالت دارد) نظر دارم و می‌خواهم آثار و نتایجِ رایجِ رانتیربودنِ دولت را در قالب سه عنوان مرور کنم. ویژگی‌های شرح‌داده‌شده، دقیقاً مبتنی بر واقعیت نیست اما ایده‌آل‌تایپِ دولت رانتیر را توصیف می‌کند.

1-جامعه‌ی مصرف‌گرِ وابسته به دولتِ مستقل و اقتدارگرا: نخستین پیامد اتکای دولت به رانت(رانتیریسم) این است که منابع هنگفت رانت، تدوین بودجه و برنامه‌ریزی مالی دولت را متأثر می‌سازد. دولت، امید و گاه اطمینانِ کاذبی دارد که در سال‌های جاری و آتی می‌تواند همچنان موادطبیعی(مانند نفت) را در بازارهای جهانی بفروشد و کسب ثروت کند. در این شرایط برنامه‌ریزی مالی دولت به‌گونه‌ای انجام نمی‌شود که نهادهای مالیات‌گیری تقویت شوند و ارتقا یابند، زیرا نیاز کمتری به آن وجود دارد. درصورتی که نیاز به مالیات شدید باشد، دولت ناچار خواهدشد به جامعه فشار مالی وارد کند(اخذ مالیات اجباریِ شدید) و جامعه نیز در مقابل، تقاضاها و مطالبات خود را مطرح و پیگیری خواهد کرد. یعنی رویِ دیگرِ وابستگیِ مالی به جامعه، پاسخگویی در مقابل آن است. اما با وجود ثروت رانتی، دولت از لحاظ مالی از جامعه مستقل می‌شود، یعنی آنقدر دلارنفتی(petro-dollars) به دست می‌آورد، که نیاز او برای اخذِ اجباریِ مالیات، عوارض و... کاهش می‌یابد و ممکن است عدم‌افزایشِ مالیات‌گیری به‌عنوان نوعی مکانیسم مصالحه‌با‌پول عمل نماید که طی آن دولت مشروعیت خود را از جامعه خریداری می‌کند. استقلال مالی دولت از جامعه، به معنایِ خودسری دولت و پاسخگو نبودن آن نیز هست، یعنی دولت‌های رانتیر معمولاً ویژگی‌های اقتدارگرایانه‌ای از خود بروز می‌دهند و با خیال آسوده، بخشی از ثروتِ‌رانتیِ خود را صرف دستگاه‌های امنیتی و سرکوب می‌کنند. یعنی سیاست تطمیع(پرداختِ یارانه‌های آشکار و پنهان) و سیاست ترعیب(سرکوب گروه‌های معترض و مطالبه‌گر)‌ در کنار یکدیگر همچون «چماق و هویج» ویژه‌ای عمل می‌کنند که مانع دموکراسی است.

2-اقتصاد غیرتولیدی و مستعد شوک: چنانکه اشاره شد، دولت همچون یک قدرتِ اقتصادیِ کلان، ثروت‌ها را در جامعه توزیع می‌کند و به جای اینکه خود به ثروت‌های تولیدشده در جامعه وابسته باشد، جامعه را به خویش وابسته می‌سازد. به همین علت، دولت رانتیر را دولت توزیع‌گر/اختصاص‌دهنده نیز می‌نامند. دولتِ‌رانتیرِتوزیع‌گر، از سویی به دلیل توزیعِ بسیار و از سوی دیگر به دلیل دلارهای‌نفتی که اجازه‌ی واردات فراوان را می‌دهد، میل به مصرف‌گرایی در جامعه را افزایش می‌دهد. همچنین، هنگامی که درآمدزاییِ دولت‌رانتیر استمرار می‌یابد، انگیزه‌ی سیاست‌گذاران برای سرمایه‌گذاری در صنعت اندک خواهد بود، بدین‌ترتیب نوعی عدم‌توازن در توسعه‌ی بخش‌های اقتصاد رخ می‌دهد و بخش معادن یا نفت(که رانت‌آور هستند) بیشتر مورد توجه سیاست‌گذاران قرار می‌گیرند و به بخش صنعت توجه کافی نمی‌شود، زیرا اکثر کالاهای متنوعِ ناشی از پیشرفت صنعتی به کمک دلارهای نفتی وارد می‌شوند. علاوه‌براین، اقتصادِ کشورهای وابسته به رانت، به‌شدت از بازارهای جهانی تأثیر می‌پذیرد و نوسان‌های طبیعی(ناشی از کشف منابع طبیعی جدید در سایر کشورها، کاهش تولید سایر کشورها و...) یا ساختگی(ناشی از تحریم‌های علنی یا پنهان و...) در بازارهای جهانی، موجب نوسان‌های بودجه‌ای شدید در داخل کشور می‌شود. در شرایط رونق، معمولاً سیاست‌گذارانِ دولت‌رانتیر سیاست‌هایی جاه‌طلبانه و سرمستانه را پیش می‌گیرند که در هنگام رکود نیمه‌کاره رها می‌شوند. به همین دلیل سیاست‌گذارانِ دولت‌های رانتیر را اسیر نزدیک‌بینی و گاه جنونِ‌نفتی(petro-mania) قلمداد کرده‌اند.

3-ساختار اجتماعی-سیاسیِ کلاینتلیستی: در اقتصادهای مدرنِ مبتنی بر تولید، یعنی اقتصادهایی که در آن‌ها تولید صنعتی نقش نخست یا نقشی اساسی بازی می‌کند، قشربندیِ اجتماعی، بر اساس تولید(به بیانی دقیق‌تر، بر اساس روابط انسان با ابزارتولید) شکل می‌گیرد. بر این اساس، مالکان ابزار تولید یا همان سرمایه‌داران، منافع مشترکی می‌یابند و کسانی که ابزارتولید را تحت تملک نداشته و تنها می‌توانند کار خود را بفروشند نیز منافع مشترکی می‌یابند. جامعه همچون یک ساختمان چندین طبقه سامان می‌یابد که در آن طبقات بالا ثروتمندتر هستند و سرمایه‌ها را در تملک دارند و طبقات پایین فقیرترند. اعضای هر طبقه منافع مشترکی با هم‌طبقه‌ای‌های خود می‌یابد(چه به این منافع مشترک آگاه باشند و چه خیر) و قشربندی اجتماعی به هیأتِ طبقات اجتماعی بروز می‌کند. در این شرایط، از سویی دولت از لحاظ مالی به جامعه وابسته است و خطر اعتصاب‌ها(که عدم ثروت‌آفرینی و بنابراین کاهش مالیات‌پردازی را به‌دنبال دارند)‌ را پیش‌روی خود می‌بیند، بنابراین از اقتدارگراییِ خویش می‌کاهد، از سوی دیگر پیوندهای اجتماعی حالت افقی دارد، یعنی افراد هم‌منفعت این امکان بالقوه را دارند که بر اساس طبقه‌ی خویش حزب و گروه سیاسی تشکیل دهند و از دولت مطالبه‌گری داشته باشند. اما در اقتصادِ مدرنِ مبتنی بر رانت، یعنی اقتصادهایی که تولید صنعتی در آن‌ها در حاشیه قرار دارد و در کل، استخراج و فروش منابع معدنی نقش اصلی را بازی می‌کند، قشربندی اجتماعی، بر اساس توزیع شکل می‌گیرد. یعنی گروه‌های حاکم، کانال‌هایی رسمی و غیررسمی را برای توزیع رانت در جامعه ایجاد می‌کنند، اعضای جامعه نیز می‌کوشند که خود را به این کانال‌ها متصل سازند. پیوندهای اجتماعی حالتِ عمودی می‌یابند، یعنی سلسله‌مراتبی که در رأس هر کدام از شاخه‌های آن‌ یک فرد یا گروه حاکم قرار دارد و در مقام اَبَرتوزیع‌گرِ آمر(پاترون/patron) عمل می‌کند، و مجموعه‌ای از افراد را از توزیع‌های خود بهره‌مند می‌سازد که در مقام پیرو(کلاینت/client) عمل می‌کنند. گروه‌های حاکم، شکل‌گیریِ احزاب و گروه‌های سیاسیِ واقعی را محدود می‌کنند و مشارکت سیاسی کلاینت‌ها به مشارکتی انتخاباتی که در آن به بهترین پاترون(که بیشترین توزیع را به ارمغان می‌آورد) رأی می‌دهند، تقلیل می‌یابد. در این شرایط، قشربندی اجتماعی به‌مانندِ یک درختِ‌وارونه است که ساقه‌های اصلی و شاخه‌های فرعی فراوان دارد، از تنه‌ی اصلیِ آن رانت(توزیعِ وجه، کالا، مجوزها و امکانات دیگر) به سمت پایین جاری می‌شود، شاخه‌های بالاتر نقش پاترون را برای شاخه‌های پایین‌تر(کلاینت) بازی می‌کنند و نوعی قرارداد اجتماعی مبادله‌وار پدید می‌آید که طی آن جامعه امنیت اقتصادی دریافت و وفاداری سیاسی پرداخت می‌کند.

ناگفته‌های دولت رانتیر: در ادبیات ژورنالیستی و حتی گاه آکادمیک، از سه عنوان فوق، بیشتر بر دو عنوان نخست تأکید می‌شود و به عنوان سوم کمتر پرداخته شده است. علاوه بر این، نکات مهم دیگری وجود دارند که در نقدهای روشنفکری یا آثار علمی کمتر بازتاب یافته‌اند:

الف- نظریات رانتیریسم، دولت رانتیر را همچون لویاتانِ قدرتمندی تصویر کرده‌اند که از دو دستگاه تطمیع و ترعیب خود بهره می‌برد و ادامه‌حیات می‌دهد. اما باید توجه داشت که هیچ‌ جامعه‌ای نیست که به اجتماعی‌کردنِ سیاسیِ اعضای خود نپردازد. این امر، در برخی دولت‌های رانتیر، در سایه‌ی ایدئولوژیک بودنِ این دولت‌ها و گاه تئوکرات بودنِ آن‌ها رخ می‌دهد. ثروتِ هنگفت رانت، امکان تئوکراسی را افزایش می‌دهد و دولتِ تئوکرات، نه تنها اقتصاد و جامعه را، بلکه فرهنگ را کنترل می‌کند. دولت تئوکرات رانتیر، جز دستگاه تطمیع و ترعیب، از دستگاه ترویج نیز(در قالب نهادهای فرهنگی مختلف مانند آموزش، رسانه و...) برای اجتماعی‌کردنِ خاصِ افراد بهره می‌گیرد. دستگاه هژمونیک ترویج، در افراد تابعیت را و ایستارِ مشروعیتِ دولت را می‌پروراند. این امر، در پیوند با کلاینتلیسم به یک فرهنگ سیاسیِ غیرمشارکتی و منفعل راه می‌برد.

ب-یکی از پیامدهای کلاینتلیسم(که روابط خاص‌گرایانه را رواج می‌دهد)، اقتدارگراییِ دولت رانتیر(که مانع حاکمیت قانون می‌شود)‌ و سلطه‌ی گروه‌های حاکم بر اقتصاد(در قالب شرکت‌ها و نهادهای آشکارا دولتی یا شبه‌دولتی و وابسته به دولت) این است که بوروکراسی‌ها کارایی و شفافیت بسیار پایینی می‌یابند. فساد تشدید می‌شود و در شاخه‌های درختِ کلاینتلیسم همچون سرطانی بروز می‌کند که طی آن انسجام زیستی از میان می‌رود و هر شاخه سعی می‌کند بیشتر و بیشتر رانتِ جاری را بمکد. در این شرایط، توزیع‌های دولت‌رانتیر، خصلت برنامه‌مند نمی‌یابند و به علت تبعیض‌ها، از هدف تطمیع جامعه بازمی‌مانند. دستگاهِ تطمیع دولتِ‌رانتیر، به هدفی ضدِ خویش بدل می‌شود و ممکن است نارضایتی‌های اجتماعی را در شرایط رکود بازارجهانی نفت یا تحریم‌ها افزایش دهد.

ج-جهان امروز، جهانی رسانه‌ای شده است و ارتباطات جدید بین‌المللی همچون چالشی مهم برای دولت‌رانتیری عمل می‌کند که گرایشات تئوکرات و ضددموکراتیک داشته باشد. توده‌هایی که به سختی امکان دارد در قالب گروه‌های هم‌منفعتِ خاص ساماندهی شوند، روزبه‌روز خود را شایسته‌ی زندگی بهتر می‌یابند و از حقوق خود بیشتر آگاه می‌شوند و منفعتی کلی را پیش روی خویش می‌بینند که آن تغییر کلی قواعد بازیِ سیاست/اقتصاد است. به بیان دیگر، نارضایتی‌های اجتماعی‌ای که هم متأثر از عملکردِ دولت‌رانتیر و هم رسانه‌های بین‌المللی و رسانه‌های آزادِ غیرقابل‌کنترل داخلی است(شبکه‌های اجتماعی جدید)، قابلیت انفجار کوری را دارد که افق‌ دموکراسی را در چنین کشوری تیره و تار می‌کند.