محسن تدین*: تورم قوانین در کشور، مسئله ای با اهمیت و جدیست. در هر دوره مجلس شورای اسلامی و هرساله لوایح و طرح های متعددی به قانون تبدیل می شود؛ اما تنها مصوبات مجلس علت اصلی تورم قوانین در کشور نیست. آرای وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، مصوبه های دولتی و آئین نامه ها و.... بر این تورم قوانین(به معنای اعم) افزوده است. وجود نهادهای تصمیم گیرمتعدد مانند شوراهای عالی و مصوبات آن ها که دارای احکام لازم الاجرا هستند نیز بر تورم قوانین افزوده است. این وضع به نحویست که در برخی مسائل اداری و استخدامی، مالیاتی و... با قطعیت تمام نمی توان درباره نسخ یا عدم نسخ قوانین و یا تعارض یک قانون با سایر مقررات و مصوبات تصمیم گرفت زیرا این قوانین مدام در حال تغییر و اصلاح هستند. نتیجه تورم فعلی در قوانین، عدم آگاهی و دشواری در دسترسی مردم و تصمیم سازان به قوانین و مقررات است که سبب بروز تعارض در میان قوانین و نسخ ضمنی قوانین سابق می گردد که جامعه نخبگانی را تا مدت ها با چالش مواجه می سازد. برای خروج از این وضعیت چندین راه وجود دارد:
اولین راه برای کاهش تورم قوانین، نسخ و از بین بردن اثر قوانین قدیمی است. نسخ به معنای پایان بخشیدن به الزام و عمر قوانین گذشته است. از چندی قبل در اکثر قوانین از جمله قانون مجازات اسلامی و قانون آیین دادرسی کیفری، قانون گذار در ماده پایانی، قوانین سابقی را که توسط آن قانون نسخ می شود را ذکر کرده است و از زمان اجرا، قوانین سابقی که نسخ شده اند دیگر اعتبار نخواهند داشت. از این طریق از تورم قوانین در کشور کاسته خواهد شد. اما همیشه وضع به همین شکل نیست. احصاء قوانین و ذکر آن ها در ماده ی پایانی قانون جدید از یک سو امری مشکل است و از سوی دیگر احاطه و تسلط به وجود قوانین گذشته که به موضوع قانون جدید مرتبط باشد امری تقریبا ناممکن است. لذا برای حل این مشکل غالبا از عبارت «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون نسخ می گردد» استفاده می شود. این امر هر چند به ظاهر تورم قوانین موجود در کشور را کاهش می دهد اما به علت اینکه ضابطه مشخصی در خصوص مغایرت را بیان نمی کند نه تنها چندان عملی و مفید به نظر نمی رسد بلکه ایجاد ابهام می کند که دقیقا کدام قوانین نسخ شده اند و کدام موارد هنوز معتبرند. پس حتی با ذکر اینگونه عبارات نیز (جز در خصوص موارد معینی که قانون گذار در قانون جدید نسخ آن ها را اعلام می نماید) تورم قوانین حل نمی شود.
روشی که قانون گذار در بهار ۱۳۹۶ مورد توجه قرار داد و سپس در خصوص قانون فهرست قوانین و احکام منسوخ در حوزه محیط زیست آن را تکرار کرده است، تاحدی از حجم تورم قوانین کاسته شده است. در این روش قانون گذار فهرستی از قوانینی که به طور ضمنی منسوخ شده، منتفی شده و یا مواردی که مدت آنها منقضی شده است، را احصاء می کند و بی اعتباری آن ها را از طریق مصوبه مجلس اعلام می نماید و از این طریق از حجم تورم قوانین می کاهد. این اقدام هرچند اقدام مفید و موثری است اما فقط توسط مجلس شورای اسلامی و آن هم در دایره ی محدودی از قوانین انجام گرفته است و سایر نهاد ها نسبت به مصوبات، آرا و... که منسوخ و یا منقضی شده، اعلام نظری نداشته اند.
دومین راه برای حل مشکل کاهش تورم قوانین در کشور تدوین قوانین جامع است. تدوین قانون جامع عبارت است از اینکه قوانین مربوط به یک حوزه خاص ذیل آن حوزه گردآوری شود. در تدوین قانون جامع گاهی هدف بر آن است که متن قوانین قدیم و جدید تلفیق شود و یک متن واحد به عنوان مجموعه قوانین برای تصویب به مجلس ارائه شود. در این نوع تدوین اصولی مورد توجه است. از جمله سادگی، انسجام و کمال. این اصول بدین معناست که قوانین، ساده بیان شود به طوری که عموم مردم متوجه احکام قانون شوند و احکام آن دارای انسجام و پیوستگی باشد. ویژگی کمال از آن جهت است که تمامی فروض و شقوق یک موضوع مورد نیاز مردم در قانون بیان شود. با مجموع این اصول یک قانون مدون حاصل خواهد شد. گاهی در تدوین قانون جامع، صرف نظر از ارتباط قوانین با یکدیگر، تلاش بر دسته بندی و جمع آوری قوانین بدون تغییر در محتوای آن ها است. هدف از این روش تسهیل دسترسی به قوانین به نحوی است که شهروندان و پژوهشگران در این زمینه با مشکلی مواجهه نشوند. این روش دارای فواید بسیاری است از جمله آنکه مردم و قانون گذاران بر قوانین موجود در آن حوزه به راحتی احاطه پیدا خواهند کرد. در این روش ضابطه هایی برای دسته بندی در دسترس است. ضابطه تاریخی(دسته بندی بر اساس سالانه)، ضابطه ریشهای (دسته بندی بر اساس مرجع وضع مقرره)، ضابطه سازمانی (دسته بندی بر اساس مرجعی که با قانون مربوطه سروکار دارد) و ضابطه موضوعی.
کشورهایی نظیر آمریکا از این ضابطه در تدوین شکلی قوانین خود استفاده کرده اند. در ضابطه موضوعی بر اساس موضوعات قوانین دسته بندی صورت می گیرد. به عنوان مثال قوانین حوزه صنعت، معدن و.... . در تقسیم بندی موضوعی که امروزه در کشورهای جهان نیز استفاده می شود، هرقانون ذیل عنوانِ موضوعیِ مشخص خود قرار میگیرد و هر عنوان به زیر عنوان و فصل های مشخصی تقسیم می گردند. به عنوان مثال در عنوان قوانین مربوط به حوزه ارتباطات، زیر عنوان ها و فصل هایی به مسائلی از قبیل رادیو، تلگراف، فضای مجازی و... تعلق می گیرد. در صورت فرضِ وجود دو قانون برای زیر عنوان و فصل رادیو، هر دو قانون در این قسمت قرار می گیرند و به همین نحو در سایر موارد تدوین صورت می گیرد. در صورت تصویب قانون جدید در صورتی که این قانون در هیچ یک از فصول قبلی قرار نگیرد؛ خود فصلی جدید خواهد بود؛ به عنوان مثال در صورت تصویب قانون در موضوع مخابرات این قانون جدید در ذیل عنوان ارتباطات زیر عنوان و فصل جدیدی به خود اختصاص خواهد داد. در صورتی که قانون جدید، ماده ای از قوانین قبلی را اصلاح یا حذف کند، این قانون جدید در مجموعه قوانین در ذیل آن ماده اصلاح و یا حذف خواهد شد به عنوان مثال در زیر عنوان و یا فصل رادیو، قانونی جدید یک ماده قوانین قبلی را نسخ می کند. تاثیر این قانون جدید در مجموعه قوانین، سبب حذف ماده قبلی از ذیل فصل رادیو می گردد. بدین ترتیب همه قوانین ذیل موضوعات خاص گردآوری می گردد و نسخ یا منقضی شدن آن ها به راحتی قابل مشاهده می شود و دسترسی مردم و قانون گذاران تسهیل می گردد و در نتیجه نقش مهم خود را در خصوص کاهش تورم قوانین ایفا خواهد کرد. نیاز به تدوین قوانین نیازی جدی است که مورد غفلت قانون گذار واقع شده است.
تورم قوانین از چالش های پیش رو نظام قانون گذاری ایران است. برای خروج از این چالش،تنقیح قوانین امری ضروری است. قانون گذار در سال های اخیر اقداماتی را در این عرصه آغاز نموده است و قوانین قدیمی را نسخ نموده است. کدگذاری قوانین جدید و جایابی آنها بر اساس تنقیح انجام شده نیز می تواند از سرگشتگی قانون گذاری بکاهد و سبب سهولت دسترسی به قانون شود.
*پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
نظر شما